一、5+9指标体系

评价考核设置控制指标、支撑指标两大类。其中，5项控制指标为刚性约束，包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，都是对实现碳达峰目标起决定性作用的指标。这五大核心指标实行“一票否决”——任意一项不达标，考核结果即为“不合格”。

9项支撑指标则延伸至经济社会发展重点领域，涵盖节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域，具有代表性且对“双碳”目标具有支撑作用。九大领域支撑指标中，三项不达标同样判定不合格。

“5+9”的指标体系既突出重点、又覆盖全面，既立足当下、又着眼长远，将引导各地区准确把握、高效落实党中央、国务院部署要求。

在具体量化目标层面，《办法》明确要求“十五五”时期，国家发展改革委应当会同有关部门制定“十五五”碳达峰行动方案，确保实现2030年碳排放强度比2005年降低65%以上、2030年非化石能源消费占比达到25%等目标。同时要求实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰，合理控制煤电装机规模和发电量，力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量。

二、上下结合

《办法》在目标分解机制上实现了重大创新，不再沿用以往能耗双控“自上而下”的单向分解模式。

在“上下结合”的框架下，各省(自治区、直辖市)党委和政府应当按照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标，提出相应任务举措。省级行动方案应当按时制定完成，经国家发展改革委会同有关部门衔接审核后，报党中央、国务院审定，并作为后续评价考核的依据。

衔接审核过程中，国家发展改革委应当综合考虑不同类型地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，统筹好刚性约束和弹性调控，体现差异化要求，不对各地作“一刀切”要求。

这一制度设计既保证了国家战略的统一性，又充分考虑了不同地区的发展阶段差异——西部地区不必和东部沿海“比绝对值”，中西部能源基地和发达产业区将使用不同的“度量衡”。

三、三档分级与刚性问责

《办法》未采用“赋值打分”的传统考评模式。各项指标按照是否完成年度目标评定为达标或不达标，并根据各项指标的达标情况确定评价考核结果：

• “优秀”：控制指标和支撑指标全部达标;

• “不合格”：1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标;

• “合格”：其余情况。

更为关键的是问责机制的刚性落地。《办法》明确，评价考核实行党政同责、一岗双责。评价考核结果为“不合格”的省级地区党委和政府应限期整改，逾期整改不到位的视情由中央组织部、国家发展改革委会同有关部门进行约谈。评价考核结果将作为省级地区党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。

中国节能协会副秘书长张军涛总结，考核办法首次将碳排放双控纳入党内法规体系，由中央组织部统筹指导，直接将考核结果与省级党委政府领导班子评价、干部选拔任用深度绑定。“这意味着‘双碳’不再是部门常规工作，而是地方必须抓实抓牢的硬性政治任务”。

四、数据先行

《办法》从监测预警、结果反馈、奖惩机制等方面构建了完整的闭环管理体系。

在监测预警方面，《办法》要求持续完善碳排放统计核算制度，建立碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度，收集和处理各类涉碳数据，着力解决数据时效问题，及时发现、靠前提醒各地工作中出现的问题和偏差。这意味着，碳排放数据的真实性、及时性和可追溯性正在从“社会责任”升级为“合规红线”。

在实施程序上，评价考核按年度开展，确定了地方自评、部门评价、实地核验、综合评定等工作程序。评价考核结果为“优秀”或者单项指标表现突出的，由国家发展改革委会同有关部门进行通报表扬和宣传推广。

对国家重点排放单位而言，碳排放核算能力、碳数据管理体系的完备性正从“成本项”演变为“生存线”。2026年，国家发改委、国家能源局等五部门印发《非化石能源电力消费核算指南(试行)》，创新构建“物理认定、交易认定、分摊认定”三种方式，首次明确将绿证纳入非化石能源电力消费核算体系，为碳排放双控制度落地实施提供了基础制度支撑。“十五五”规划纲要也在“全面实施碳排放总量和强度双控制度”一节中提出，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。

五、企业行动指南

“十五五”规划《纲要》对这项工作作出系统部署。《办法》的落地实施将推动形成上下联动、左右协同的工作格局，压实地方党委和政府责任。对企业而言，“双碳”履约压力将通过国资监管、行业管理、园区考核、重点用能单位管理和碳市场机制逐步传导。睿信管理咨询公司建议企业从以下三个维度做好管理准备：

建立穿透式的碳排放数据管理体系和风险早期预警机制。随着碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度的建立，碳排放数据的真实性、及时性和可追溯性已成为企业的合规红线。企业应尽快摸清自身碳排放“家底”，建立覆盖全生产流程的碳排放核算体系，确保碳数据可溯源、可监测、可验证。

主动争取绿色电力和绿色燃料供应，降低碳排放强度。非化石能源消费占比已纳入5项控制指标之一，“十五五”非化石能源消费占比目标设定为25%。碳考核压力必将在地方与企业之间层层传导。积极布局分布式光伏、绿电直购、绿证交易的企业，既能降低自身碳排放强度、规避绿色转型风险，又可能在地方与企业双双受考核的双重约束下获得更为有利的融资支持和产业准入条件。

全面对接地方碳达峰行动方案，将自身的减碳路径与地区转型方向深度绑定。“十五五”时期，各省将制定省级碳达峰行动方案，并据此分解各项指标的五年和分年度目标。企业与地方政府在减排路径上越同频，越能在政策传导、项目审批和资源配置中占据主动。

从“能耗双控”到“碳排放双控”，从“政策倡导”到“刚性考核”，2026年是中国低碳转型史上具有里程碑意义的一年。“十五五”是实现碳达峰目标的攻坚期、决胜期。《办法》以党内法规的最高层级压实各级责任，用清晰量化的指标划定转型底线，以结果导向的问责机制倒逼地方、行业、企业全面变革。对企业而言，这既是一场无法回避的制度性压力，也是一次提前抢占绿色竞争力高地的战略机遇。睿信管理咨询公司长期关注绿色低碳政策与企业管理的协同发展，致力于协助企业系统构建碳管理体系，从碳数据治理、绿色供应链优化到双碳战略规划提供全过程管理赋能。

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